安全科技领域领跑者
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发布时间：2024-01-09 14:53:08
别误解了“三管三必须”的原则和边界
习近平总书记在2013年11月考察中石化黄岛经济开发区输油管线泄漏引发爆燃事故抢险工作时，是第二次提到“三管三必须”工作指示精神。在2013年7月18日，召开的中央政治局第二十八次常委会会议上早已正式提出这一重要论述。
2020年11月25日，国务院召开国务院常务会议，会议通过了《中华人民共和国安全生产法（修正草案）》。2021年9月1日，正式施行的新《安全生产法》将“三管三必须”写入了法律，“管行业必须管安全、管业务必须管安全、管生产经营必须管安全”用法律进行了固化，进一步明确了各方面的安全生产责任，从此就有了法律依据和法律支撑。按照通过修正草案的时间算起，已过三年。
“世事无常态，三年一轮回”。“三年”有规律，“三年”成法则。老人常说“从小看大，三岁知老”，戏曲人说“两年胳膊三年腿，十年难磨一张嘴”。“新三年，旧三年，缝缝补补又三年”，如此等等，不一而足。可见“三年”之变，微妙而又复杂。“三年”，是岁月的一个符号，之于历史。“五年看三年，三年看头年”。任何一种对存在的理解，都必须以时间为其视野。
“三管三必须”中的前两句是针对政府机构讲的，其中，“管行业必须管安全”是指负责管理某个行业的政府机构必须要管这个行业的安全，例如交通部门要管理交通行业的安全。“管业务必须管安全”是指负责管理某项业务的政府机构必须要管这项业务相关的安全，例如住建部门要管理燃气使用的安全。“管生产经营必须管安全”是针对企业讲的。
把“三管三必须”推上了舆论浪尖的事故
2021年9月10日，辽宁省大连市普兰店区丰荣街道鑫和社区一住宅楼突发爆炸，事故致8人死亡，另有5人受伤在医院救治。2021年9月13日，该事故问责处理情况通报发布，按照“三管三必须”的要求，大连市应急局、住建局，普兰店区人民政府行业监管和属地责任严重缺位，经大连市委研究决定：免去市应急局党委书记张福久，党委副书记、局长杨哲职务；对市应急局党委委员、副局长张晨和市住建局党组成员、副局长宋光停职检查；免去普兰店区副区长韩冰职务，按有关法律规定办理；责成普兰店区委对普兰店区应急局党委书记、局长曹庆恩，住建局副局长黄旭予以免职。这是新《安全生产》实施的第10天，就这起“9·10”大连液化气罐爆炸事故的问责出来情况的发布，把“三管三必须”推上了舆论浪尖。
对这样的问责结果，舆论场上产生了不同意见。一方面，燃气安全监管的主责在住建部门，而应急管理则是综合监管部门，但后者受到的问责处罚反而重于前者，似乎不太合理。另一方面，问责结果三天就公布了，其程序的严谨性也受到质疑。想必对此，大连方面也会有进一步的释疑。
问责是压实各方责任以有效遏制安全事故的一种有效手段。随着经济社会的快速发展，“安全生产”的内涵与外延都发生了重大变化，变成公共安全的重要组成部分。生产安全追求的不仅仅是企业生产过程中对作业者的保护。除了管生产必须管安全，日常运转中还加上了“经营”、“行业”、“业务”，变成了“三管三必须”，目的在于编制一道全方位、无缝隙、全链条的安全生产监管网络。
住建部门是安委会的成员单位，直接负责燃气安全管理。而作为安委会办公室的应急部门所履行的是综合监管职责，相对宏观一些。具体而言，综合监管是系统性、协调性监管，并不是全面性、替代性的监管。应急管理不是应急管理部门一家之事，牵头不是包揽，更不是兜底。换言之，发生了公共安全事故就一定要追应急管理部门的责，这是一种错误与偏见。有权必有责，有责才担责。问责一定要问而后责，按照制度规矩理性问责，不能将问责当成甩责、推责的技巧。
“三管三必须”成为某些部门甩锅的“法宝”
“谁审批谁监管”的滥用
你核发了营业执照、你办理了生产经营许可证，那么这个就是你生的，一切都应该由你来管。谁审批谁监管没错，但是监管的范畴和审批的范畴是一致的，市场监管审批营业执照，就要按照公司法等相关法律法规履行登记审批方面的职责，而不是其他。如果非要这么说，所有人的身份证都是公安机关核发的，那么公安机关是不是要对所有人的安全、犯罪行为负责呢？显然是个“幽默的逻辑”。
不认真研究本部门“管行业必须管安全”职责，只研究其他部门监管职责
前不久，商务部印发了《商务领域安全生产重大隐患排查事项清单》的通知。其中一条是“大型商业综合体内零售、餐饮经营主体装修施工时，未经消防部门审批违规动用明火。”众所周知，动火审批只是单位内部程序，而非行政许可。
“4·18”火灾事故后，北京市消防救援总队、北京市住房和城乡建设委员会、北京市应急管理局、北京市城市管理委员会联合印发了《北京市严格施工动火作业消防安全管理的若干措施（试行）》（以下简称“《措施》”）的通知，其中规定：“必须制定动火作业管理制度，明确单位内部审批部门、责任人和审批流程，依规落实动火审批，对可能产生火焰、火花等明火作业要全部纳入动火审批管理范围”。可见，对动火作业这一作业行为，除了商务部，其他各有关职能部门都明知这是单位内部审批事项，而绝非是需要向哪个行政机关申请的行政许可事项。
如果论及对违规动火作业的监管，《措施》里也明确提及了强化部门管理责任：“消防救援机构负责对动火作业依法开展消防监督抽查和查处检查发现的消防违法违规行为......交通、文物、园林等部门依责落实其主管行业领域的动火作业监督管理“。可见，按照“三管三必须”原则，商务部门作为大型商业综合体的行业主管部门，必须管安全生产（含消防安全），理应参照《措施》规定，依法履行并落实主管行业领域的动火作业监督管理，发现违规动火作业违法行为的，将案件线索移交给消防救援机构等有权部门实施处罚即可。
综上，商务部用“未经消防部门审批违规动用明火”的准官方辞令，错误的将单位内部审批活动曲解为行政许可行为，实在是孤陋寡闻、指鹿为马，安全生产领域党中央极其重视，不经检索、查证，即主观臆断动火作业应当向消防部门申请，这也从侧面反映出，商务部门平素可能对大型商业综合体的租户装修手册、动火证审批表等客观事物的普遍存在置若罔闻，暴露出商务部门对“三管三必须”重视程度不足。
貌似表现得不懂消防法，实则可能是认真研究了消防法。反制归反制，商务部门也有必要尊重和落实“三管三必须”原则，不应该将行业主管部门的安全生产监管职责通过“踢皮球”的巧妙方式，踢回消防机构本来的监督执法领域，而不是去认真研究一下本部门依照“三管三必须”原则应该做哪些事，以及，能够做哪些事。
企业要正确理解"三管三必须"
按照前述内容，“三管三必须”原则中只有第三项是适用于企业的，但其实企业应深刻领会“三管三必须”原则的意义。发生安全事故，按照“三管三必须”中的前两项原则，政府先追究行业或业务主管部门的责任，然后才是追究应急管理部门的责任。企业内按照业务分工，有管一线部门的，例如生产、维修、工艺及质量等，也有管职能部门的，例如安全、行政后勤、人事、财务及采购等。参照“三管三必须”原则，每个部门都有对应的业务，那么就应该负责业务范围内的安全管理，例如，生产部门要负责产线员工的安全管理，要组织开展员工的安全教育，要监督员工按照安全操作程序作业。
举个例子——事故发生时新安法还没有颁布实施
某金矿重大爆炸事故案中，一审法院以该金矿分管生产的副总经理于某，具有确保生产安全的直接责任，但其在工作中割裂生产与安全的关系，只管生产，不管安全，对井下违规储存爆炸物品失察作为重要理由，判决其构成重大责任事故罪。
该判决援引的就是“管生产经营必须管安全”的原则，虽说事故发生时新安法还没有颁布实施，但“三个必须”原则早已深入人心。
市场经济条件下，大中型企业内部的分工越来越细化，一个生产型企业，不一定会将与生产有关的全部事务都交给生产副总一个人来负责，在生产副总之外，可能还会有设备副总、技术副总、总工程师……
如果发生的一起事故，明明是总工程师在履职中出了问题，却以“管生产经营的必须管安全”为由对生产副总也要进行追责，那肯定是不合适的。
因为这将使企业内部的分工失去意义，也不符合“权责对等”的原则。从这个意义上来说，企业的生产绝不是生产副总一个人的事儿，仅凭一个生产副总也无法确保生产的安全。
金矿爆炸事故发生时，该金矿处于基建期，并非生产期，一审法院适用“管生产经营的必须管安全”原则有失偏颇。不过，按照企业领导班子成员分工，于某作为生产副总，还负责矿区的基建工作，具备适用“管业务必须管安全”的条件。
然而，“管业务必须管安全”也不能说基建期间发生的一切事故，基建副总都有责任，这仍然涉及到岗位分工的问题，其中的道理与前面的分析并无二致。
举个例子：如果于某在组织施工建设的过程中，由于其下属部门前期测量工作有误，导致施工单位实施爆破作业时，出现了塌方事故，追究他的领导责任就是适当的。
但如果该金矿将爆炸物品的管理已明确为其他部门的责任，再以“管业务必须管安全”为由追究于某的领导责任，就是不妥当的。于某也正是认为爆炸物品的管理是综合办公室和安全部的职责，与其下属的生产部无关，才对一审判决不服，提出上诉的。
该金矿民用爆炸物品究竟该由哪个部门管理？一审庭审中，几位副总在这个问题上互相推诿，从另一个侧面也反映了该单位在爆炸物品的管理上确实存在着职责不清。
一审法院应当正视这一情况，充分考虑事发单位处于基建期、各项制度尚不健全的客观事实，正确看待该单位制度是一套，执行又是另外一套的实际情况，在综合分析全案证据的基础上，做出客观的事实认定，而不是以“管生产经营的必须管安全”为由轻易作出结论。
“管业务必须管安全，管生产经营必须管安全”，在企业里除了主要负责人是第一责任人以外，其他的副职都要根据分管的业务对安全生产工作负一定的职责，负一定的责任。（理解“三个必须”的原则前提是明确相关人员工作职责，相关人员也仅就其职责范围内开展的工作承担安全责任。不问职责去谈安全，那是虚无主义，只会让人无所适从，安全工作也不可能从根本上抓好。）
本文来源：中是管理 安全合规 安全科学与应急管理研究
